中國技(ji)術(shu)監督情報協會(hui)　中國法學會(hui)食品安全法治研究中心

　　北京大學法治(zhi)與發(fa)展研究(jiu)院 中國法學會消費(fei)者(zhe)權(quan)益(yi)保護法研究(jiu)會

　　2015年(nian)2月28日

　　《食品安全(quan)法》實施(shi)五(wu)年即(ji)行修訂，充分體現了全(quan)國(guo)(guo)人大、國(guo)(guo)務院(yuan)對民生問題的(de)高(gao)度重(zhong)視(shi)和依法治理的(de)決(jue)心。特(te)別是全(quan)國(guo)(guo)人大在審(shen)議(yi)(yi)中兩次將審(shen)議(yi)(yi)稿向全(quan)社會征(zheng)求意見，充分體現了民主立法、公開(kai)透明的(de)原(yuan)則。為進(jin)一步提高(gao)立法質量，保障(zhang)食品安全(quan)，特(te)提出以下建議(yi)(yi)供參(can)考：

　　一、關于風險監測、風險評估與抽樣檢驗制度

　　《食(shi)品安全法》修訂稿第13條(tiao)、第16條(tiao)、第80條(tiao)分(fen)別設(she)立了對食(shi)品的風險(xian)(xian)(xian)監(jian)(jian)(jian)測(ce)、風險(xian)(xian)(xian)評估和抽樣檢(jian)(jian)驗(yan)等三(san)項(xiang)制(zhi)(zhi)度(du)，其目的是(shi)(shi)(shi)運用檢(jian)(jian)驗(yan)手段加嚴監(jian)(jian)(jian)管。但(dan)這種設(she)計的必要性、合理(li)性和經濟性有缺(que)陷(xian)。例如檢(jian)(jian)驗(yan)一種月(yue)餅，一塊月(yue)餅檢(jian)(jian)三(san)次或三(san)塊月(yue)餅一家檢(jian)(jian)的現(xian)象有點亂，成本高，效果差，財政、消(xiao)費者、企業負擔都會(hui)加重。要害在(zai)于體制(zhi)(zhi)問題。風險(xian)(xian)(xian)監(jian)(jian)(jian)測(ce)制(zhi)(zhi)度(du)的執(zhi)行主(zhu)體是(shi)(shi)(shi)衛生部(bu)門會(hui)同食(shi)品藥品監(jian)(jian)(jian)管、質監(jian)(jian)(jian)等部(bu)門。風險(xian)(xian)(xian)評估制(zhi)(zhi)度(du)是(shi)(shi)(shi)由衛生部(bu)門負責組織(zhi)實施。抽樣檢(jian)(jian)驗(yan)制(zhi)(zhi)度(du)是(shi)(shi)(shi)由食(shi)品藥品監(jian)(jian)(jian)管部(bu)門組織(zhi)實施。農業部(bu)門負責對食(shi)用農產(chan)品的風險(xian)(xian)(xian)監(jian)(jian)(jian)測(ce)等工作。這三(san)套制(zhi)(zhi)度(du)并行，多(duo)家主(zhu)體重復交叉的“九龍治水亂象”問題并未解決(jue)。

　　建議由有關(guan)部門認真(zhen)梳理相關(guan)職能，明確(que)分(fen)工，把不必要的(de)(de)重復制度合并，減少(shao)交叉浪費(fei)，提高效率。尤其要考(kao)慮在部門分(fen)別治理無法徹底改變的(de)(de)格局(ju)下(xia)，加強“龍頭”的(de)(de)協調和組(zu)織功能。

　　二、關于食用農產品

　　用《食品(pin)安(an)全法》和《農(nong)產品(pin)質量安(an)全法》分(fen)別調整食品(pin)和食用農(nong)產品(pin)，是(shi)我國法律體系不(bu)協調、不(bu)完善的突(tu)出表現，也存在巨大的食品(pin)安(an)全隱患。

　　首先，概念上混亂：《食(shi)品(pin)(pin)(pin)安(an)全法(fa)》在(zai)(zai)附則(ze)中(zhong)有明確(que)的食(shi)品(pin)(pin)(pin)定(ding)義，即各(ge)種供人食(shi)用或者(zhe)(zhe)飲(yin)用的成品(pin)(pin)(pin)和(he)原料。但在(zai)(zai)總則(ze)中(zhong)為了兩法(fa)銜接(jie)又給(gei)出一個食(shi)用農產(chan)品(pin)(pin)(pin)的概念。二(er)者(zhe)(zhe)的內(nei)涵、外延是(shi)什(shen)么關(guan)系?如(ru)果(guo)(guo)二(er)者(zhe)(zhe)并列，則(ze)應當給(gei)出本質(zhi)區(qu)別;如(ru)果(guo)(guo)二(er)者(zhe)(zhe)包(bao)含(han)，則(ze)不必重(zhong)復(fu)，引起混亂。如(ru)二(er)者(zhe)(zhe)有部分重(zhong)合，則(ze)更需要(yao)清晰界定(ding)。而在(zai)(zai)《農產(chan)品(pin)(pin)(pin)質(zhi)量(liang)安(an)全法(fa)》中(zhong)，對(dui)食(shi)用農產(chan)品(pin)(pin)(pin)沒有定(ding)義，因(yin)此(ci)，用《農產(chan)品(pin)(pin)(pin)質(zhi)量(liang)安(an)全法(fa)》來(lai)監(jian)管原食(shi)品(pin)(pin)(pin)和(he)食(shi)品(pin)(pin)(pin)原料，顯然是(shi)不科學、不嚴謹(jin)的。

　　其(qi)(qi)次，制(zhi)度設(she)計上混亂：在《農(nong)產(chan)(chan)品(pin)質量安(an)(an)(an)全(quan)(quan)法》中有(you)(you)許(xu)多不嚴謹之(zhi)處，如用“質量符合保障人的(de)(de)(de)(de)健(jian)康(kang)、安(an)(an)(an)全(quan)(quan)的(de)(de)(de)(de)要(yao)求”的(de)(de)(de)(de)表述來(lai)定義(yi)質量安(an)(an)(an)全(quan)(quan)，用 “獲得的(de)(de)(de)(de)植物(wu)(wu)(wu)、動物(wu)(wu)(wu)、微生物(wu)(wu)(wu)及其(qi)(qi)產(chan)(chan)品(pin)”來(lai)涵(han)蓋農(nong)產(chan)(chan)品(pin)。該法規定的(de)(de)(de)(de)監管(guan)(guan)主體包括農(nong)業(ye)主管(guan)(guan)部(bu)門和(he)(he)其(qi)(qi)他有(you)(you)關部(bu)門，但在監管(guan)(guan)檢(jian)查、法律責任中，并(bing)無(wu)其(qi)(qi)他有(you)(you)關部(bu)門。定義(yi)農(nong)產(chan)(chan)品(pin)的(de)(de)(de)(de)生產(chan)(chan)者，又使用了農(nong)產(chan)(chan)品(pin)生產(chan)(chan)企業(ye)和(he)(he)農(nong)民(min)專業(ye)合作(zuo)組織的(de)(de)(de)(de)概念。在監管(guan)(guan)制(zhi)度的(de)(de)(de)(de)設(she)計上，《農(nong)產(chan)(chan)品(pin)質量安(an)(an)(an)全(quan)(quan)法》的(de)(de)(de)(de)大部(bu)分內容都(dou)放在了外部(bu)性(xing)(xing)管(guan)(guan)理(li)上，如產(chan)(chan)地、環境、農(nong)業(ye)投入品(pin)、產(chan)(chan)品(pin)包裝、標(biao)(biao)識等，而恰恰對食(shi)物(wu)(wu)(wu)本(ben)身的(de)(de)(de)(de)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)性(xing)(xing)、營養性(xing)(xing)和(he)(he)物(wu)(wu)(wu)理(li)、化學、生物(wu)(wu)(wu)等理(li)化指標(biao)(biao)，感(gan)官指標(biao)(biao)的(de)(de)(de)(de)監管(guan)(guan)上，只(zhi)用標(biao)(biao)準(zhun)一詞(ci)涵(han)蓋了事，而我們的(de)(de)(de)(de)標(biao)(biao)準(zhun)又是最短缺、最不明確的(de)(de)(de)(de)。

　　再次，兩法(fa)(fa)銜接上有斷裂：修訂稿對《食(shi)品(pin)(pin)安全(quan)(quan)(quan)法(fa)(fa)》和(he)《農產品(pin)(pin)質量(liang)安全(quan)(quan)(quan)法(fa)(fa)》的銜接只(zhi)有1-2條原則(ze)規(gui)定。仔細(xi)對照兩法(fa)(fa)，無論(lun)是(shi)食(shi)品(pin)(pin)的概念、制度安排(pai)、監(jian)管主體、監(jian)管對象、檢(jian)驗檢(jian)測、法(fa)(fa)律責任等重(zhong)大內容(rong)，則(ze)根本無法(fa)(fa)銜接。而當(dang)今世(shi)界各國對食(shi)品(pin)(pin)安全(quan)(quan)(quan)監(jian)管大都是(shi)“從(cong)田間到餐桌”一個完整的鏈條。食(shi)品(pin)(pin)源頭這一塊的前后(hou)不銜接，會留下(xia)巨大的安全(quan)(quan)(quan)隱患。

　　建議(yi)：廢止或同時(shi)修(xiu)改《農(nong)產(chan)品(pin)質量安全(quan)法》，將其(qi)相關內容納入《食品(pin)安全(quan)法》。回顧歷史(shi)，當年制定(ding)《農(nong)產(chan)品(pin)質量安全(quan)法》時(shi)，很多人就提出它具有過渡性，有了《食品(pin)安全(quan)法》后，確應將二者統一，否則既浪費了立法資源，又造成斷裂。

　　三、關于食品生產加工小作坊和食品攤販問題

　　修訂(ding)稿第35條對食品生(sheng)產加(jia)工小(xiao)作(zuo)坊和(he)食品攤(tan)販(fan)作(zuo)了(le)原則規定，把具體管理辦法交(jiao)由省(sheng)級人大去(qu)立法。這是修訂(ding)草案(an)的又一大硬傷(shang)。

　　首先(xian)，小作坊、攤販之類的說法不(bu)規范，是俗稱(cheng)，不(bu)應寫進(jin)法律。正確的表述應當是小微(wei)企業(ye)和個體工商戶。

　　《食(shi)品安(an)全法(fa)》規定：國家對食(shi)品生產(chan)經營實(shi)行許(xu)可(ke)(ke)制(zhi)度。但小微企(qi)業搞(gao)不搞(gao)許(xu)可(ke)(ke)，許(xu)可(ke)(ke)條件(jian)是否都(dou)一樣?誰來管?怎(zen)么管?都(dou)沒(mei)有規范。修訂稿把這個大難(nan)題推給(gei)了(le)地方，這不是科學立(li)法(fa)。

　　其次，《食品安(an)(an)全法》實施到(dao)現(xian)在(zai)，各(ge)省對小微企業的(de)立法并不積極，已經成為食品安(an)(an)全監(jian)管(guan)中的(de)一(yi)大漏洞(dong)。一(yi)部(bu)《食品安(an)(an)全法》，源(yuan)頭一(yi)塊不管(guan)，占80%的(de)小作坊不管(guan)，再加上多(duo)頭管(guan)理(li)，構成了這部(bu)法律的(de)三大缺陷。

　　建議：用小微(wei)(wei)企(qi)(qi)業代替小作坊等不(bu)規范的(de)稱謂(wei)。把對(dui)小微(wei)(wei)企(qi)(qi)業的(de)管理制度寫(xie)清、寫(xie)實(shi)、寫(xie)細(xi)，不(bu)要再(zai)推給(gei)地(di)方(fang)立法。許多(duo)特色食品都是全(quan)國流通(tong)的(de)，各(ge)地(di)五花八門的(de)立法，不(bu)利于形成統一(yi)的(de)大市(shi)場(chang)，不(bu)利于小微(wei)(wei)企(qi)(qi)業做大做強(qiang)。對(dui)小微(wei)(wei)企(qi)(qi)業可分類管理，不(bu)必像大中企(qi)(qi)業一(yi)樣搞許可、審批(pi)、檢驗等。但要保障安全(quan)底線(xian)，加強(qiang)引導和監(jian)督。

　　四、關于食品安全標準

　　食品(pin)安全標準(zhun)體(ti)系不(bu)完善、標準(zhun)短缺、標齡長、水平低等問題，一直是保障食品(pin)安全的(de)難點和社會關注(zhu)的(de)焦點。修訂草案在這(zhe)方面仍有(you)不(bu)足。其不(bu)足是：同標準(zhun)化法的(de)銜(xian)接(jie)不(bu)順，食品(pin)安全標準(zhun)化體(ti)系不(bu)完整，表現(xian)為(wei)定位、定性、層(ceng)次關系有(you)矛盾，分工(gong)、執行、監督主體(ti)有(you)交叉、重復、錯位等問題。建議：

　　第一(yi)(yi)(yi)，從(cong)定性(xing)的(de)角度(du)完善食(shi)(shi)品(pin)(pin)管理的(de)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)化體系(xi)，明(ming)確食(shi)(shi)品(pin)(pin)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)既包(bao)(bao)(bao)括(kuo)食(shi)(shi)品(pin)(pin)的(de)強制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)性(xing)安全(quan)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)，也包(bao)(bao)(bao)括(kuo)非(fei)強制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)性(xing)的(de)推薦性(xing)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)或選擇性(xing)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)。對于有毒有害物質的(de)限制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)、食(shi)(shi)品(pin)(pin)添加劑的(de)使用、特定人群的(de)營養成分、食(shi)(shi)品(pin)(pin)標(biao)(biao)(biao)簽標(biao)(biao)(biao)識、衛生要求、安全(quan)方面的(de)質量(liang)要求等，應當(dang)統一(yi)(yi)(yi)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)定強制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)性(xing)食(shi)(shi)品(pin)(pin)安全(quan)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)。其他工藝(yi)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)、設(she)備標(biao)(biao)(biao)準(zhun)、產品(pin)(pin)的(de)規格(ge)、型號、一(yi)(yi)(yi)般(ban)外(wai)包(bao)(bao)(bao)裝(zhuang)、管理、檢(jian)驗方法等標(biao)(biao)(biao)準(zhun)應采取非(fei)強制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)的(de)選擇性(xing)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)。標(biao)(biao)(biao)準(zhun)是一(yi)(yi)(yi)個體系(xi)，類別(bie)很多，很難用一(yi)(yi)(yi)種強制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)性(xing)安全(quan)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)所代替、所覆蓋(gai)。單一(yi)(yi)(yi)的(de)強制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)性(xing)標(biao)(biao)(biao)準(zhun)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)難以支撐(cheng)食(shi)(shi)品(pin)(pin)的(de)質量(liang)水平提升和安全(quan)保障。

　　第(di)二，從(cong)定位的(de)(de)角度依法明確國(guo)家、行(xing)業(ye)(ye)(團體)、地(di)方(fang)和(he)企業(ye)(ye)四級(ji)標(biao)準(zhun)的(de)(de)功能。國(guo)家負責制定強制性食品安全標(biao)準(zhun)，其他單位和(he)部門都不能制定強制性食品標(biao)準(zhun)。行(xing)業(ye)(ye)(團體)、地(di)方(fang)和(he)企業(ye)(ye)則(ze)可(ke)以(yi)制定選擇性、非強制性標(biao)準(zhun)。這(zhe)樣才能從(cong)根本上(shang)解決(jue)標(biao)準(zhun)缺失、標(biao)準(zhun)落后(hou)的(de)(de)問題(ti)。取消地(di)方(fang)性強制標(biao)準(zhun)，防止(zhi)市場分割(ge)，上(shang)下不一致。

　　第三(san)，應(ying)明確(que)食品安(an)全(quan)標(biao)準的制定，要(yao)么(me)由(you)標(biao)準化行(xing)政管理部(bu)(bu)門(men)(men)統一制定，要(yao)么(me)由(you)食品安(an)全(quan)監管部(bu)(bu)門(men)(men)、農業(ye)部(bu)(bu)門(men)(men)制定。

　　第四，應(ying)明確由食(shi)品安(an)全(quan)的(de)(de)(de)監(jian)管部門負責食(shi)品標準化整體工作(zuo)的(de)(de)(de)執(zhi)行(xing)和監(jian)督(du)工作(zuo)，衛生部門應(ying)當退(tui)出標準執(zhi)行(xing)、監(jian)督(du)領域，做(zuo)好與人身安(an)全(quan)健康相關的(de)(de)(de)食(shi)品安(an)全(quan)風險評估工作(zuo)。

　　五、關于社會共治的問題

　　食品(pin)(pin)安(an)全(quan)(quan)實(shi)施(shi)社會(hui)共(gong)治不僅是(shi)(shi)一(yi)(yi)個(ge)民生(sheng)問題(ti)，更是(shi)(shi)一(yi)(yi)個(ge)社會(hui)問題(ti)。食品(pin)(pin)安(an)全(quan)(quan)是(shi)(shi)一(yi)(yi)個(ge)公(gong)共(gong)品(pin)(pin)，保障食品(pin)(pin)安(an)全(quan)(quan)是(shi)(shi)政府的(de)責任，政府是(shi)(shi)食品(pin)(pin)安(an)全(quan)(quan)監管的(de)主體，在食品(pin)(pin)安(an)全(quan)(quan)社會(hui)共(gong)治中起重(zhong)要作用。社會(hui)共(gong)治又(you)是(shi)(shi)一(yi)(yi)個(ge)復雜的(de)公(gong)共(gong)治理問題(ti)，因此建議：

　　建(jian)立(li)(li)“多元參(can)與(yu)，合作(zuo)共(gong)治(zhi)(zhi)”機制。這方(fang)面可學習借鑒國際上(shang)好(hao)的(de)理(li)(li)(li)念和(he)(he)做法，比如，突破政府與(yu)市(shi)場的(de)二元對立(li)(li)或單一(yi)主導;強(qiang)調“參(can)與(yu)式(shi)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)”、“多中心(xin)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)”和(he)(he)“協(xie)作(zuo)式(shi)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)”，真正實(shi)現(xian)(xian)政府向市(shi)場和(he)(he)社(she)(she)會(hui)放權，構建(jian)“強(qiang)政府—大社(she)(she)會(hui)”的(de)治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)體制。同時，建(jian)立(li)(li)形成以社(she)(she)區(qu)方(fang)式(shi)對食品(pin)安(an)全進(jin)行治(zhi)(zhi)理(li)(li)(li)的(de)群(qun)防體系。界定相關責任，讓每(mei)一(yi)個(ge)(ge)人(ren)、企(qi)業、整個(ge)(ge)食品(pin)消費鏈條(tiao)上(shang)的(de)供應商等與(yu)食品(pin)有關的(de)各(ge)個(ge)(ge)部門，都參(can)與(yu)到食品(pin)安(an)全監(jian)管的(de)活(huo)動中來(lai)。特別是(shi)要進(jin)一(yi)步加強(qiang)輿(yu)論監(jian)督(du)，鼓勵媒體披露信息，依法監(jian)督(du)相關各(ge)方(fang)的(de)行為，充分體現(xian)(xian)公(gong)開透(tou)明客觀(guan)公(gong)正原則，使(shi)社(she)(she)會(hui)共(gong)治(zhi)(zhi)法制化(hua)、公(gong)開化(hua)、制度化(hua)、有效化(hua)。

　　六、本法與其他法律的銜接、協調問題

　　《食(shi)品安全法》修(xiu)訂稿同其他法律銜接不上、協調不順(shun)的問題比較突出(chu)。建議：

　　一(yi)(yi)是深入(ru)研究本法(fa)同《農(nong)產品質量安(an)全(quan)法(fa)》的(de)(de)關(guan)系(xi)。最理想的(de)(de)狀況(kuang)是兩(liang)法(fa)合一(yi)(yi)，一(yi)(yi)個鏈條全(quan)過程(cheng)保持高度(du)一(yi)(yi)致(zhi)性。實在不(bu)合并(bing)，也要認真研究各(ge)自管轄范圍、制度(du)一(yi)(yi)致(zhi)性、法(fa)律(lv)責任一(yi)(yi)致(zhi)性、標準一(yi)(yi)致(zhi)性以及(ji)食用農(nong)產品的(de)(de)生產、銷售(shou)、流通與《食品安(an)全(quan)法(fa)》的(de)(de)銜接問(wen)題。

　　二(er)是深入(ru)研(yan)究本法(fa)同《消費者權益保護法(fa)》的關系問(wen)題(ti)(ti)。如本法(fa)中138條的“明知(zhi)”問(wen)題(ti)(ti)，食(shi)品標簽中“瑕疵(ci)”問(wen)題(ti)(ti);第60條中電(dian)商的責(ze)任等問(wen)題(ti)(ti)，都(dou)與《消費者權益保護法(fa)》有嚴重(zhong)的沖(chong)突，建議(yi)修改(gai)。

　　三是深(shen)入研(yan)究本法同《刑(xing)法》中刑(xing)事責任的(de)(de)銜接(jie)問題。如在第114、115、139條等規定(ding)中，有的(de)(de)太原(yuan)則，有的(de)(de)無規范，對刑(xing)事責任的(de)(de)規定(ding)不具(ju)體，難以操作。

　　七、《食品安全法》的出臺時間應當緩行

　　提(ti)高立法(fa)質(zhi)量(liang)是黨的十八屆四中全會提(ti)出的明(ming)確要求，而現(xian)在的修訂稿，無(wu)論是體制(zhi)還是制(zhi)度(du)，與他(ta)法(fa)的銜(xian)接、具(ju)體操作等(deng)問題(ti)都還存在較大問題(ti)。特別是審批過(guo)多(duo)，事中事后(hou)監(jian)管的有效手(shou)段少;政府(fu)監(jian)管部門(men)多(duo)、內(nei)(nei)容(rong)多(duo)，而社(she)會共(gong)治內(nei)(nei)容(rong)、手(shou)段少;出了(le)問題(ti)處罰多(duo)、問責多(duo)，科學分析、不斷改進提(ti)高質(zhi)量(liang)水平(ping)少;體現(xian)控(kong)制(zhi)、干(gan)預理(li)念多(duo)，預防、防范內(nei)(nei)容(rong)少。為此建(jian)議：

　　對《食品安全(quan)(quan)法》修訂設置一個靜議期，靜下心來去深入討(tao)論研(yan)(yan)究透(tou)，多(duo)開幾次研(yan)(yan)討(tao)論證會，不(bu)要(yao)(yao)(yao)(yao)急(ji)于出臺(tai)。要(yao)(yao)(yao)(yao)把三中、四(si)中全(quan)(quan)會的(de)精神融進去，再花1年左右(you)時間出臺(tai)也不(bu)算晚。最重要(yao)(yao)(yao)(yao)的(de)是立法的(de)質量一定要(yao)(yao)(yao)(yao)提高(gao)，要(yao)(yao)(yao)(yao)管用，要(yao)(yao)(yao)(yao)對13億人天天吃飯真正負責!

　　簽名專家：

　　清華大學(xue)法學(xue)院王晨光

　　北京大(da)學(xue)法治與發(fa)展研究院(yuan)劉兆彬(bin)

　　北(bei)京大學憲法與行政法研究(jiu)中心湛中樂

　　對外經濟貿易大學產(chan)品質量與安全法制研究(jiu)中心李俊

　　中(zhong)國消費者權益保(bao)護法研(yan)究會(hui)河山(shan)

　　中國醫藥創新(xin)促進會宋瑞霖

　　北京市岳(yue)(yue)成律(lv)師事務所(suo)岳(yue)(yue)運生

　　北京(jing)市英島律師事務所馬維國

　　北(bei)京市天達共和律師(shi)事務所康健