《食品安全法》此輪修(xiu)訂強(qiang)調“嚴刑峻法”，卻未在(zai)制度架構上(shang)有(you)所突破

　　新食品(pin)安全法(fa)遺憾

　　4月24日，十二(er)屆全國(guo)人大(da)常委會第十四(si)次會議表決通過《食品安全法》修正案，為此(ci)輪(lun)修法畫上句號。

　　此次修(xiu)法對于嬰幼兒配(pei)(pei)方乳粉(fen)、農藥使用、保健食品(pin)(pin)、特殊醫學用途(tu)配(pei)(pei)方食品(pin)(pin)等較受爭議的五大核心問題上作(zuo)出了修(xiu)改。

　　不過(guo)，草案二審之后(hou)，《食(shi)品安全(quan)法》修(xiu)訂曾遭遇阻擊，三審雖然(ran)順(shun)利(li)過(guo)關，但是其(qi)中的一些爭議(yi)性問題并沒(mei)有解決。

　　定調嚴刑峻法

　　2008年“毒奶粉事(shi)(shi)件(jian)”后(hou)，中國社會(hui)輿論就對食(shi)品安全事(shi)(shi)件(jian)強烈關注。2009年頒布的《食(shi)品安全法》也未有效遏制(zhi)食(shi)品安全事(shi)(shi)件(jian)頻發(fa)的態(tai)勢，毒豆芽、地溝(gou)油、皮革奶、“鎘”米等事(shi)(shi)件(jian)依然接連上演。

　　《食品(pin)安全法》修(xiu)訂啟動于2013年(nian)，修(xiu)訂草案于2014年(nian)5月由(you)國(guo)務(wu)院常務(wu)會議討論并原則通過。7個(ge)月后，草案交(jiao)由(you)全國(guo)人大常委會二審(shen)。在南(nan)開大學法學院教授(shou)宋華琳看來，一部法律(lv)頒布五六(liu)年(nian)就進行(xing)修(xiu)訂的情況非常少見。

　　有鑒(jian)于過去國(guo)(guo)內食(shi)品(pin)安(an)(an)全違法成本太低，《食(shi)品(pin)安(an)(an)全法》此輪修訂一直(zhi)突出強調“嚴刑峻法”。在(zai)2015年全國(guo)(guo)“兩會”期間(jian)，國(guo)(guo)家食(shi)品(pin)藥品(pin)監督管理總(zong)局法制司(si)(si)副司(si)(si)長陳表(biao)示(shi)，新(xin)修訂的《食(shi)品(pin)安(an)(an)全法》有“最嚴謹的標準(zhun)，最嚴格(ge)的監管，最嚴格(ge)的處罰和最嚴肅問責(ze)的要求”。這與中央政府(fu)“最嚴格(ge)的食(shi)品(pin)安(an)(an)全監管制度”相契合。

　　長(chang)期以來，食品(pin)(pin)安(an)全問(wen)題(ti)處置更(geng)多依賴(lai)于(yu)行(xing)政處罰，新法將進一(yi)步強化刑(xing)事(shi)處罰的(de)措施。《食品(pin)(pin)安(an)全法》修訂和《關于(yu)辦理危害食品(pin)(pin)安(an)全刑(xing)事(shi)案(an)件使用(yong)法律若(ruo)干問(wen)題(ti)的(de)解(jie)釋》出(chu)臺，明確了危害食品(pin)(pin)安(an)全相(xiang)關犯罪的(de)定罪量(liang)刑(xing)標(biao)準，而且提出(chu)了相(xiang)關罪名的(de)司(si)法認定標(biao)準。

　　財產處罰的(de)力度也(ye)有提高，將非法添加等嚴重危害食品安全的(de)行為(wei)(wei)罰款額度由原來的(de)5倍(bei)(bei)至(zhi)10倍(bei)(bei)提高到(dao)15倍(bei)(bei)至(zhi)30倍(bei)(bei);同時(shi)將對違法違規結果的(de)懲戒改(gai)為(wei)(wei)對違法違規行為(wei)(wei)的(de)懲戒。

　　審議通(tong)過的修正案(an)中，法律(lv)條(tiao)文數量也有大(da)幅增(zeng)加(jia)(jia)，內容更加(jia)(jia)細化(hua)，法條(tiao)從修訂前的104條(tiao)增(zeng)加(jia)(jia)到154條(tiao)。

　　在(zai)這次(ci)修法(fa)過程，有一個插曲值得一提。今年全國“兩(liang)會”前后，《食品安全法(fa)》二審結束再(zai)次(ci)征集意(yi)見(jian)，其(qi)間(jian)清(qing)華大學法(fa)學院王晨光(guang)等十多位專家(jia)聯名提出(chu)了七(qi)條意(yi)見(jian)。

　　專家們認為，《食品(pin)安全法》修訂(ding)存在一些(xie)根本缺陷：“無(wu)論是(shi)體制還是(shi)制度(du)，與他法的(de)銜(xian)接、具體操作等(deng)問題(ti)都還存在較大問題(ti)。特別是(shi)審批(pi)過(guo)多，事(shi)(shi)中(zhong)事(shi)(shi)后監(jian)管的(de)有效(xiao)手段少(shao);政府監(jian)管部門多、內容多，而社(she)會共(gong)治(zhi)內容、手段少(shao);出了問題(ti)處罰多、問責(ze)多，科學分析、不(bu)斷改進提高質量(liang)水平(ping)少(shao);體現控制、干預(yu)理念多，預(yu)防、防范內容少(shao)。”

 　　他們建議，“《食品(pin)安全(quan)法(fa)》的出臺時(shi)間應當緩行(xing)”“再花(hua)一年左右時(shi)間出臺也不(bu)算晚”。

　　與(yu)此同時，有(you)知情(qing)人士透(tou)露(lu)，在草案二審期間，全國人大常委(wei)會方(fang)面也(ye)“提出了一(yi)些(xie)很尖銳的意見”：“《食品(pin)安全法》讀來讀去就是(shi)‘政府’兩個字(zi)，沒有(you)別的東西，都在規范政府監管(guan)部門去做什么，讓企業主動去作為的辦(ban)法幾乎(hu)沒有(you)。”

 　　在草案二(er)審結束后，2015年1月，主導《食(shi)品(pin)安全法》修訂(ding)的國(guo)家食(shi)品(pin)藥品(pin)監督管理總(zong)局發生重要人事(shi)變更，畢(bi)井(jing)泉接替張勇出(chu)任總(zong)局局長、黨(dang)組書記。

　　因此(ci)，外界一(yi)(yi)度認(ren)為《食(shi)品(pin)安全法(fa)》修訂進程(cheng)會有延遲。臨門生變在食(shi)品(pin)安全監(jian)管立(li)法(fa)過程(cheng)中也(ye)不是頭一(yi)(yi)次。2008年(nian)“毒奶(nai)粉事件”爆發后，在社會和輿論(lun)的(de)關注下(xia)，正在立(li)法(fa)進程(cheng)中的(de)《食(shi)品(pin)安全法(fa)》在三審之外又加了(le)一(yi)(yi)輪四(si)審，直到(dao)2009年(nian)2月才最終(zhong)表決通過。

　　機構整合遺漏

　　《食品安全法》首輪(lun)修訂已塵埃(ai)落定，這意味著有關體制(zhi)、制(zhi)度(du)和法律銜接(jie)等方面的問題，須留(liu)待日后解決。

　　2009年(nian)通(tong)過的《食(shi)(shi)品安(an)全(quan)(quan)(quan)法(fa)(fa)(fa)》，承接(jie)1995年(nian)通(tong)過的《食(shi)(shi)品衛(wei)生(sheng)法(fa)(fa)(fa)》。《食(shi)(shi)品衛(wei)生(sheng)法(fa)(fa)(fa)》由原衛(wei)生(sheng)部主(zhu)導制定，過去很長一段(duan)時間(jian)，食(shi)(shi)品安(an)全(quan)(quan)(quan)管理(li)由衛(wei)生(sheng)部門主(zhu)導。待到《食(shi)(shi)品安(an)全(quan)(quan)(quan)法(fa)(fa)(fa)》起草時，食(shi)(shi)品安(an)全(quan)(quan)(quan)監(jian)管中心轉(zhuan)移(yi)至國家(jia)質(zhi)檢(jian)總局(ju)，立法(fa)(fa)(fa)也由其主(zhu)導。“毒奶粉事件”后，質(zhi)檢(jian)部門話語(yu)權逐漸(jian)衰落，食(shi)(shi)品安(an)全(quan)(quan)(quan)監(jian)管主(zhu)導權又轉(zhuan)移(yi)給國家(jia)食(shi)(shi)藥(yao)監(jian)總局(ju)和(he)食(shi)(shi)安(an)委，此輪(lun)《食(shi)(shi)品安(an)全(quan)(quan)(quan)法(fa)(fa)(fa)》修訂(ding)則由國家(jia)食(shi)(shi)藥(yao)監(jian)總局(ju)主(zhu)導。

　　在(zai)這一連串的(de)監管主(zhu)導權轉(zhuan)換中，原有(you)的(de)體制(zhi)漏(lou)洞(dong)并未被有(you)效補上。

　　在計(ji)劃經濟時(shi)代，食品(pin)生產經營企(qi)業由行政直(zhi)接舉(ju)辦。當(dang)(dang)時(shi)的(de)食品(pin)企(qi)業管(guan)理更像(xiang)是政府(fu)部(bu)門內部(bu)事務(wu)。政府(fu)管(guan)企(qi)業就(jiu)像(xiang)上(shang)級管(guan)下(xia)級。食品(pin)安全控制(zhi)在當(dang)(dang)時(shi)就(jiu)屬于內部(bu)管(guan)控。

　　當時，政府部門也有一些法規、文件、標準(zhun)強化企(qi)業(ye)質量管理，目標是控制外源性污染，內(nei)容往(wang)往(wang)非常細化。

　　隨(sui)著(zhu)市場經濟發(fa)展，食品(pin)(pin)生產(chan)經營業態日益復(fu)雜，但是管理(li)理(li)念(nian)并未隨(sui)著(zhu)變(bian)化(hua)，這個問題依舊存在于《食品(pin)(pin)衛生法》及(ji)相關法律規條中(zhong)，并延續到《食品(pin)(pin)安全法》中(zhong)。

　　實際上(shang)，每一(yi)輪政(zheng)府機(ji)構改革都涉(she)及到食(shi)品(pin)安全(quan)管理(li)體制(zhi)的(de)調整。至(zhi)2013年以前，衛生、質檢、食(shi)藥監、工商(shang)、農(nong)業等不同(tong)部門(men)在食(shi)品(pin)安全(quan)監管領域(yu)各自抓住一(yi)定職權，并有不同(tong)的(de)法(fa)規和行業標準。

　　比(bi)如，根據衛生部(bu)(bu)門的規(gui)定(ding)，黃花菜不(bu)屬于(yu)“干菜”，因此(ci)不(bu)得(de)有(you)二氧化硫殘留;而質檢和農業部(bu)(bu)門的相關標(biao)準卻規(gui)定(ding)黃花菜屬于(yu)“干菜”，可以允許有(you)二氧化硫殘留。

　　社(she)會原(yuan)本希望機構改革(ge)能夠理順(shun)管(guan)理體制，但是食品安全管(guan)理的(de)主(zhu)導部門(men)不斷更換(huan)，卻始終沒有厘清各個部門(men)的(de)權力邊界。

　　比如，2008年前的很長一段時(shi)間，質檢(jian)(jian)部門在食(shi)品安全(quan)監管(guan)領域具有較大的話語權，但是“毒奶(nai)粉事件”暴露出其(qi)監管(guan)缺失，時(shi)任(ren)國家質檢(jian)(jian)總局局長引咎辭職。隨后，質檢(jian)(jian)部門在食(shi)品安全(quan)監管(guan)上的權力逐漸外(wai)移(yi)。

　　同樣(yang)，“毒奶粉事(shi)件”后崛起的(de)(de)(de)食安委，被賦予了綜合協(xie)調的(de)(de)(de)職責，中央高層一(yi)(yi)度冀望其解決(jue)“九(jiu)龍治水”的(de)(de)(de)問題(ti)。不幸(xing)的(de)(de)(de)是(shi)，在食品管理中一(yi)(yi)直非常重要(yao)的(de)(de)(de)衛生行政部門(men)，此前一(yi)(yi)直就被賦予了同樣(yang)的(de)(de)(de)職能。因(yin)此，在處(chu)理具體(ti)事(shi)務時(shi)，到底誰來協(xie)調就成了問題(ti)。

　　2013年，國務(wu)院(yuan)新一輪機構改革將食(shi)品監管權力集中到(dao)國家食(shi)品藥(yao)品監督管理總局(ju)，但是囿于機構整(zheng)合進度遲緩，影響了監管職(zhi)能的行(xing)使。一位縣級衛生部(bu)門人士介(jie)紹，基層食(shi)品監管的職(zhi)能移交到(dao)食(shi)藥(yao)監局(ju)之后，短期(qi)還是要依靠衛生監督部(bu)門來行(xing)使職(zhi)能，因(yin)為(wei)食(shi)藥(yao)監系統短期(qi)內無法建立起自己的檢驗檢測和行(xing)政執法體系。

　　機構整合只是形式，目的本來是提高(gao)行政效(xiao)率。機構改革前(qian)，食(shi)藥監系(xi)統只有9萬人(ren)，目前(qian)人(ren)員(yuan)已有20萬左(zuo)右。一(yi)些地方仍然在呼吁人(ren)力不(bu)夠(gou)、辦公場所不(bu)夠(gou)、檢(jian)驗檢(jian)測設(she)備(bei)不(bu)夠(gou)。

　　國(guo)家(jia)行政學院副教(jiao)授(shou)胡穎廉指出，大量的監管人力(li)用于處理綜(zong)合事(shi)務(wu)和行政審(shen)批，這樣的運作模式已經到了(le)需要改變的時(shi)候。

　　厘清(qing)政(zheng)府市場邊界(jie)

　　長期以來(lai)，食(shi)品安全遵循的是內部(bu)管(guan)理和外源性污染控制的理念，更多依賴政(zheng)府(fu)管(guan)理，仍然(ran)以行(xing)政(zheng)手段為主。

　　隨(sui)著(zhu)市場的變(bian)化，舊有的食品(pin)安全監(jian)管的方式已無(wu)法(fa)適用。

　　一(yi)(yi)方面，食品(pin)安全(quan)的(de)內涵和(he)外延都在變化。過去，食品(pin)安全(quan)監管理念強調的(de)是(shi)外源性控(kong)制，防止生產經(jing)(jing)營者添加其他的(de)雜質外物污染。實際上(shang)，外源性問題(ti)控(kong)制已經(jing)(jing)有一(yi)(yi)些(xie)成(cheng)(cheng)熟經(jing)(jing)驗。不過，食品(pin)安全(quan)問題(ti)如今更(geng)多關(guan)注的(de)是(shi)內源性風險(xian)，難題(ti)已經(jing)(jing)演變成(cheng)(cheng)如何控(kong)制來(lai)源于食品(pin)內部的(de)物理和(he)化學風險(xian)，這些(xie)需要新的(de)監管探索。

　　另(ling)一(yi)方面(mian)，食品生產(chan)(chan)經營者(zhe)存量已超過1000萬(wan)家，無證(zheng)主(zhu)體和非法窩點無從統(tong)計，市(shi)場主(zhu)體構成從未如此散亂和復雜。根據(ju)(ju)全國人(ren)(ren)大(da)代表周(zhou)海波近期(qi)給出(chu)的(de)數據(ju)(ju)，從業人(ren)(ren)員(yuan)在20人(ren)(ren)以下(xia)、年銷售(shou)額在50萬(wan)元以下(xia)的(de)小微企業大(da)約占中國食品生產(chan)(chan)企業的(de)80%，再(zai)加上更小規(gui)模的(de)個(ge)體工商戶(hu)，總量可能會(hui)達到全部食品生產(chan)(chan)企業的(de)90%。

　　這一系(xi)列的(de)數據就是中(zhong)國食品(pin)安全問題面臨的(de)最大現(xian)實。在(zai)基層(ceng)，依靠(kao)傳統的(de)政府(fu)管(guan)(guan)控手段，監(jian)(jian)管(guan)(guan)部(bu)門疲于應付簡單(dan)的(de)日常事務，真正的(de)市場監(jian)(jian)管(guan)(guan)問題反而無法(fa)顧(gu)及，食品(pin)安全問題依然層(ceng)出不窮。

　　比(bi)如，食品生產領取(qu)QS證，要求企業必(bi)須要有實驗室，對(dui)出廠產品有自檢(jian)。最終，一(yi)些企業在(zai)認證時(shi)會去臨時(shi)購置一(yi)批(pi)儀器(qi)，臨時(shi)雇傭部分人員，認證完(wan)成后設(she)備(bei)實際閑置。在(zai)這(zhe)一(yi)過(guo)程(cheng)中(zhong)，審批(pi)、認證變成走過(guo)場，也(ye)就無法發揮應有的管控功能。

　　胡穎廉指出，《食品安(an)全法》體現的(de)(de)理(li)念(nian)還(huan)是發證、檢查、處罰的(de)(de)簡單的(de)(de)線性理(li)念(nian)。而(er)且，這(zhe)三個步驟(zou)主體都是政府，最后責任也(ye)在政府。他(ta)表示，市場監管部門承擔了過多職能，而(er)實際能力有限，管理(li)成本走高，效果(guo)也(ye)不(bu)好(hao)。

　　因此，胡穎(ying)廉認(ren)為，理(li)想的(de)監管改(gai)革應當以審批事(shi)項的(de)“減法”換取事(shi)中(zhong)事(shi)后監管服務的(de)“加法”，讓企(qi)業主動承擔起(qi)第一(yi)責(ze)任，政府(fu)從繁(fan)雜的(de)審批事(shi)務中(zhong)騰出精力專注監管。

　　培(pei)育多元化(hua)市場主體，讓(rang)企(qi)業和協會(hui)組織承擔(dan)更多責任，需要法律上(shang)加以明確。

　　近年來，從質檢(jian)部門脫鉤的檢(jian)驗檢(jian)測機(ji)構，希(xi)望(wang)轉型為(wei)(wei)第三(san)方機(ji)構。不過(guo)，它們現(xian)在主要承(cheng)接政府(fu)外(wai)(wai)包的檢(jian)驗服務(wu)，無(wu)力提(ti)(ti)供(gong)(gong)更多市場化服務(wu)。《食品(pin)(pin)安(an)全法》要求(qiu)企(qi)(qi)業(ye)食品(pin)(pin)出廠必須經(jing)過(guo)自(zi)檢(jian)，實際上(shang)很(hen)難達到(dao)。胡穎廉(lian)建(jian)議(yi)，可以鼓勵(li)多家食品(pin)(pin)企(qi)(qi)業(ye)共(gong)建(jian)具有檢(jian)驗資質的企(qi)(qi)業(ye)，或者外(wai)(wai)包給類似小型企(qi)(qi)業(ye)。這(zhe)些(xie)機(ji)構并不一定保證企(qi)(qi)業(ye)達到(dao)較高資質標準，主要是以較低成本為(wei)(wei)企(qi)(qi)業(ye)出廠產品(pin)(pin)提(ti)(ti)供(gong)(gong)數據，確(que)保不會出現(xian)問題，逐步培育發(fa)展為(wei)(wei)第三(san)方信(xin)用機(ji)構。

　　此外，培育行(xing)業協(xie)會發(fa)展，在一(yi)些(xie)專家看來同(tong)樣重要。食品行(xing)業存在著各種各樣好幾(ji)十個(ge)行(xing)業協(xie)會。宋華琳指出，很多協(xie)會比較(jiao)松散(san)，從(cong)未真正制定出行(xing)業接受的(de)規(gui)范與標準，更無法像國外獲得參與審批(pi)授(shou)權(quan)，其實也可以嘗試(shi)一(yi)些(xie)新的(de)辦法。例如(ru)，廣(guang)東一(yi)些(xie)地(di)方的(de)同(tong)行(xing)業的(de)企業開(kai)始(shi)探(tan)索設立(li)一(yi)些(xie)本(ben)地(di)的(de)聯(lian)盟標準，適用于本(ben)地(di)，規(gui)范行(xing)業生產。