“眉毛胡子一把抓”的環境管理模式將發生重大轉變。

　　環保(bao)部(bu)3日(ri)宣布，根據中央(yang)有關(guan)部(bu)門的批復，決定設(she)置水、大氣、土壤(rang)三個(ge)環境管理司。當日(ri)上午，環保(bao)部(bu)舉行了(le)(le)三個(ge)司的成立儀式，并任命(ming)了(le)(le)相(xiang)關(guan)負責人。

　　中國行政體(ti)制改革研究會秘(mi)書(shu)長王(wang)滿傳告(gao)訴《第(di)一財經日報(bao)》記(ji)者，盡管在(zai)大部制改革的(de)背(bei)景之(zhi)下，總體(ti)趨(qu)勢是精簡機構(gou)，但為了適應外部環境變化(hua)和工(gong)作需求，有必(bi)要(yao)適時(shi)作出相(xiang)應調整(zheng)。

　　本(ben)報記者從環(huan)保部(bu)了解到，“水氣土”三個環(huan)境(jing)管理司成立后，“各司其職”的(de)格局將(jiang)形(xing)成。這意味(wei)著，中國的(de)環(huan)境(jing)管理向(xiang)系(xi)統化、科(ke)學化、精細化邁出了實質性的(de)一步。

　　“對癥下藥”三大戰役

　　據環保部介紹，去(qu)年(nian)2月，中央(yang)有關部門批復同意環保部機構編制(zhi)作部分調整，不再保留污染防治司(si)、污染物(wu)排(pai)放總量控(kong)制(zhi)司(si)，設置水、大(da)氣、土(tu)壤三個環境管理司(si)。

　　王(wang)滿傳對《第(di)一財經日報》記者分析稱，新設“水氣土”三(san)個環(huan)境管(guan)理司，有(you)利于加強力(li)量，“對癥下藥”，整合有(you)限資源;其次，從(cong)機構名(ming)稱的變化(hua)看，環(huan)境政策正(zheng)在從(cong)污染物控(kong)制轉向更加注重(zhong)改善環(huan)境質量和提(ti)升綜(zong)合治理能(neng)力(li)。

　　王滿傳還對本報記者表示，一(yi)(yi)般(ban)而言，部委機構調(diao)整后，省(sheng)一(yi)(yi)級單位會隨之調(diao)整對口單位。但是(shi)到了地(di)方(fang)的(de)市縣一(yi)(yi)級，由(you)于各地(di)實際情況的(de)不同，安排可能(neng)會更具靈(ling)活性。

　　國(guo)務院(yuan)2013年9月頒布的大氣污(wu)染(ran)防治(zhi)行動計劃(下稱“氣十條”)明確要(yao)求，完(wan)善國(guo)家監察、地方(fang)監管(guan)、單(dan)位負(fu)責(ze)的環境(jing)監管(guan)體制(zhi)。去(qu)年頒布的水污(wu)染(ran)防治(zhi)行動計劃(下稱“水十條”)也要(yao)求，“切實加強(qiang)水環境(jing)管(guan)理”，“強(qiang)化環境(jing)質量目標管(guan)理”。

　　在(zai)今年1月11日召開的(de)2016年全(quan)國環境保護工作會議上，環保部(bu)(bu)部(bu)(bu)長陳(chen)吉寧就稱(cheng)：“我部(bu)(bu)機關(guan)內(nei)設機構(gou)調(diao)整(zheng)和(he)環境監察(cha)體(ti)制改革方(fang)案得到中央編辦批(pi)復。正在(zai)研(yan)究(jiu)起草(cao)部(bu)(bu)機關(guan)‘三(san)定’修訂草(cao)案和(he)環境監察(cha)體(ti)制設置(zhi)。”

　　對于水、大氣、土壤三(san)個(ge)環境管理司如今終于宣告成立，環保(bao)部表示，這是貫徹(che)落實中(zhong)央關于加強生態環境保(bao)護、推進以改(gai)善環境質量為核心各項(xiang)工(gong)作有(you)效開展的重(zhong)要舉措。

　　有環(huan)(huan)保專家(jia)表示，“水氣(qi)土(tu)”三個環(huan)(huan)境(jing)管理司(si)的(de)(de)成立(li)，是環(huan)(huan)保部(bu)機構改革(ge)走出的(de)(de)堅實一(yi)步(bu)，有利于(yu)更好統領和(he)加(jia)大環(huan)(huan)境(jing)治理力度，精細化打好“水氣(qi)土(tu)”污(wu)染防治“三大戰役”。

　　陳吉寧(ning)曾表示，“十三五”時期，環保工作要以改善環境質量為核心，堅決打(da)好(hao)大氣、水(shui)、土(tu)壤“三大戰(zhan)役”，不斷提(ti)高環境管理的(de)系統化(hua)(hua)、科學化(hua)(hua)、法治(zhi)化(hua)(hua)、市(shi)場化(hua)(hua)和信息(xi)化(hua)(hua)水(shui)平，加快推(tui)進生態環境治(zhi)理體系和治(zhi)理能(neng)力(li)現代化(hua)(hua)。

　　為何撤下污防、污控司?

　　除了設置水、大氣、土(tu)壤三個環境管理司以(yi)外(wai)，環保部還將不再保留污(wu)染(ran)防治(zhi)司、污(wu)染(ran)物排放總量控(kong)制司。

　　王滿傳告訴(su)本報記者，從原(yuan)來(lai)兩(liang)個司的機構(gou)設(she)置看(kan)，容易造成職(zhi)能的交(jiao)叉。

　　本(ben)報記(ji)者查閱環保(bao)部原來的(de)(de)機構設置發現，污(wu)(wu)染(ran)(ran)物排放總量(liang)控制司下設水(shui)污(wu)(wu)染(ran)(ran)物總量(liang)控制處(chu)(chu)、大氣污(wu)(wu)染(ran)(ran)物總量(liang)控制處(chu)(chu);而(er)污(wu)(wu)染(ran)(ran)防(fang)(fang)治司又下設大氣與噪聲污(wu)(wu)染(ran)(ran)防(fang)(fang)治處(chu)(chu)、飲(yin)用水(shui)水(shui)源地環境保(bao)護處(chu)(chu)、重點流域水(shui)污(wu)(wu)染(ran)(ran)防(fang)(fang)治處(chu)(chu)。兩個司的(de)(de)職能確有(you)重疊。

　　《第一(yi)財經日報》記者更進一(yi)步(bu)了(le)解(jie)到，不再保留(liu)污染防治司(si)和污染物排放總量控制司(si)，體(ti)現了(le)陳吉(ji)寧的(de)管理理念。

　　之前的環(huan)保部污染(ran)防治司主(zhu)要負責環(huan)境(jing)污染(ran)防治的監督管理和環(huan)境(jing)形(xing)勢分析研究。水體、大氣、城區土地、噪(zao)聲、光、惡臭(chou)、固體廢(fei)物、化學品(pin)、機動(dong)車的污染(ran)等(deng)樣(yang)樣(yang)管，還涉(she)及海洋污染(ran)防治，被認為“既不專也不精”。

　　而污(wu)(wu)染(ran)(ran)物排放總(zong)(zong)量控制司(si)主(zhu)要承擔落實(shi)(shi)國家減排目標(biao)的(de)責(ze)任。除了負責(ze)擬訂主(zhu)要污(wu)(wu)染(ran)(ran)物排放總(zong)(zong)量控制、排污(wu)(wu)許可證(zheng)和(he)環境(jing)(jing)統(tong)計政(zheng)策、行政(zheng)法規(gui)(gui)、部(bu)門規(gui)(gui)章、制度和(he)規(gui)(gui)范(fan)，并(bing)監督實(shi)(shi)施(shi)，還要組(zu)織測(ce)算并(bing)確定重點(dian)區域、流域、海域的(de)環境(jing)(jing)容量。但陳吉(ji)寧(ning)表示：“總(zong)(zong)量控制的(de)辦(ban)法，涵蓋的(de)污(wu)(wu)染(ran)(ran)物種類、污(wu)(wu)染(ran)(ran)源范(fan)圍以及(ji)削減的(de)力(li)度均(jun)不(bu)足以支(zhi)撐環境(jing)(jing)質量的(de)全面改善。”

　　根據(ju)環保部今年確(que)定的(de)思(si)路，未(wei)(wei)來環境管理在質量(liang)(liang)(liang)(liang)與總量(liang)(liang)(liang)(liang)的(de)把(ba)握(wo)上，應體現(xian)這(zhe)樣的(de)原則：質量(liang)(liang)(liang)(liang)改善(shan)是剛(gang)性要(yao)求的(de)紅線，絕對不能觸碰(peng);總量(liang)(liang)(liang)(liang)減(jian)排(pai)是硬性要(yao)求的(de)底線，是最(zui)基本的(de)要(yao)求。總量(liang)(liang)(liang)(liang)減(jian)排(pai)考核(he)必須(xu)服(fu)從質量(liang)(liang)(liang)(liang)改善(shan)考核(he)。質量(liang)(liang)(liang)(liang)改善(shan)和總量(liang)(liang)(liang)(liang)減(jian)排(pai)任務均未(wei)(wei)完(wan)成，將嚴格依法問責;質量(liang)(liang)(liang)(liang)改善(shan)了而總量(liang)(liang)(liang)(liang)未(wei)(wei)完(wan)成，將尊(zun)重(zhong)地方的(de)協同(tong)減(jian)排(pai)，從國家總量(liang)(liang)(liang)(liang)指標進行調(diao)劑，嚴格執(zhi)行考核(he)辦(ban)法。

　　不少學者分析稱，中國的環(huan)境政策正在(zai)由污染(ran)控制型政策逐(zhu)步轉向以(yi)環(huan)境質量(liang)改善和環(huan)境風險防控為目標。

　　自2013年以來(lai)，政府相繼發布“氣十(shi)條(tiao)”、“水十(shi)條(tiao)”。“土十(shi)條(tiao)”(土壤污染防(fang)治行動計劃)也將于今年頒布。這(zhe)些(xie)國(guo)家行動計劃，正是順應了從總量控制到質(zhi)量控制的趨勢和(he)表現。此次環保(bao)部(bu)機構編(bian)制調(diao)整(zheng)亦不例(li)外。

　　環保監測執法將實行垂直管理

　　環保部“水氣土”三個環境管理司成立后(hou)，“各司其(qi)職”的格局(ju)將形成。隨著土壤污染防治行動(dong)計劃今年落(luo)地，三個司履職也都有了(le)自己的“利劍”。

　　按照這一(yi)思路，環保部(bu)新(xin)的(de)內(nei)設機(ji)構還會(hui)出現，比如“垂管辦”。本報記者獲悉(xi)，這一(yi)機(ji)構也是根據中(zhong)央部(bu)署而(er)設立的(de)協調全國(guo)環境監測(ce)監察執法的(de)垂直(zhi)管理部(bu)門。十八屆五中(zhong)全會(hui)明確提出，“實行省以下環保機(ji)構監測(ce)監察執法垂直(zhi)管理”。

　　目前(qian)，環保執法難(nan)最大(da)的障(zhang)礙(ai)在(zai)于(yu)行政(zheng)(zheng)管(guan)理(li)體制(zhi)。根據(ju)現行相關法律法規，地(di)方(fang)環保部(bu)門接受上(shang)級環保部(bu)門和當(dang)(dang)地(di)政(zheng)(zheng)府的雙(shuang)重領導(dao)。盡管(guan)地(di)方(fang)環保部(bu)門在(zai)業(ye)務上(shang)聽命(ming)于(yu)上(shang)級環保部(bu)門，但(dan)在(zai)預算和人事上(shang)受當(dang)(dang)地(di)政(zheng)(zheng)府的控制(zhi)。

　　環保部行(xing)政(zheng)體(ti)制(zhi)與人事司(si)副司(si)長任勇表示，實行(xing)省以下環保機構(gou)監測監察(cha)執法垂(chui)直管(guan)理(li)是(shi)環保管(guan)理(li)體(ti)制(zhi)的(de)重(zhong)大創新(xin)。垂(chui)直管(guan)理(li)改革(ge)也(ye)是(shi)一件非(fei)常復雜的(de)事，牽一發而(er)動全(quan)身，不只是(shi)機構(gou)隸屬(shu)關系(xi)的(de)調整(zheng)，也(ye)將涉(she)及地方政(zheng)府層級間事權、政(zheng)府相(xiang)關工作部門間職能、環保系(xi)統內(nei)部職責運(yun)行(xing)關系(xi)等的(de)調整(zheng)，還(huan)需要對環境治理(li)基礎制(zhi)度進(jin)行(xing)改革(ge)完(wan)善。

　　根據環保部制定的(de)時間表(biao)，今年(nian)要做好(hao)省(sheng)(sheng)以下(xia)(xia)環保機構監(jian)測監(jian)察執(zhi)法垂直管理過渡期工作，下(xia)(xia)發相關通知，研究制定試點方案并開展試點，對試點省(sheng)(sheng)份在能力(li)建設等方面給予(yu)支(zhi)持，爭取2~3年(nian)左右(you)完成改革(ge)任務(wu)。

　　而對(dui)(dui)于“水氣土(tu)”三個環(huan)境管理司和其他機(ji)構何時才(cai)能到位并發(fa)揮作用(yong)的(de)問(wen)題，環(huan)保部(bu)有關(guan)負責人3日表示，“由(you)于機(ji)構調整涉及面廣，內部(bu)職能、運行(xing)機(ji)制的(de)建立和人員配備完(wan)全(quan)到位尚需要(yao)一(yi)個過程”。待整個工作完(wan)成后，將(jiang)對(dui)(dui)外發(fa)布。

　　我國(guo)(guo)環保工作(zuo)最早設立于(yu)建設部門(men)，環保部門(men)的級(ji)別較(jiao)低(di)，編制(zhi)(zhi)有(you)限。從(cong)(cong)1972年到(dao)2008年，國(guo)(guo)家環保機(ji)構從(cong)(cong)國(guo)(guo)環辦(ban)提升到(dao)國(guo)(guo)家環保部，水、大氣、土壤的污染(ran)防治的體制(zhi)(zhi)也隨之改革，從(cong)(cong)處級(ji)提到(dao)司級(ji)。

　　污染部門40年變遷史

　　? 階段一：1982年以前

　　1972年，因官廳(ting)(ting)水(shui)庫(ku)死魚，有人以為是階(jie)級敵(di)人投毒(du)。在周恩來總理過問下，成立(li)了由萬里(li)任組(zu)長的官廳(ting)(ting)水(shui)系(xi)水(shui)源保護領導小組(zu)，這也是國家成立(li)最(zui)早的環保部門。

　　1973年(nian)國家(jia)級環(huan)保機構，即(ji)國務院環(huan)境保護(hu)領導小組辦公(gong)室成立，簡稱國環(huan)辦。此時，國環(huan)辦設立了水、氣處(chu)。

　　? 階段二：1982-1998年

　　1982年，環境(jing)(jing)保護局成立，歸屬(shu)當時的城鄉建(jian)設環境(jing)(jing)保護部，1984年更(geng)名為國(guo)家(jia)環保局，但依舊在(zai)建(jian)設部管(guan)理范(fan)圍內，污(wu)染(ran)防(fang)治工作設在(zai)環境(jing)(jing)污(wu)染(ran)管(guan)理處。1985年后設水、氣、固廢三個處。

　　1988年，國(guo)家環(huan)境保護局從(cong)城鄉建設(she)環(huan)境保護部中獨立出來，成為國(guo)務院直(zhi)屬機構(副部級)，設(she)污染管理司。

　　? 階段三：1998-2008年(nian)

　　1998年(nian)，國家環境保護局升(sheng)格為國家環境保護總局(正部級(ji))。但只是國務院(yuan)的直屬單位(wei)，不是國務院(yuan)的組成部門(men)。環保總局設(she)污染(ran)控制(zhi)司。

　　?階(jie)段四：2008-2015年

　　2008年，環境保護部成立(li)，成為(wei)國(guo)務院組成部門。設污染防治司(si)。

　　? 階段五(wu)：2015年——

　　中央有關部(bu)(bu)門批復同意(yi)環保部(bu)(bu)機構編(bian)制作部(bu)(bu)分調(diao)整，不(bu)再保留污染防治司、污染物(wu)排放總量控制司，設(she)置(zhi)水、大氣、土壤(rang)三個環境管理司。