環保稅法(草案)首亮相：排污收費改為征稅
2016-09-01
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2016年8月29日上午，全國人大常委會召開第二十二次會議，《中華人民共和國環境保護稅法(草案)》首次與公眾見面。草案分5章，包括應納稅額、稅收優惠、征收管理等，共27條。
草案規定，考慮到現行稅制中已有車船稅、消費稅、車輛購置稅等稅種對機動車的生產和使用進行調節，其中車船稅和消費稅按排量征稅，對促進節能減排發揮了積極作用，在當前推進結構性減稅的大環境下，不宜再進一步增加使用成本。因此，對機動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應稅污染物免稅。
排污費收費標準作為環保稅稅額下限
1979年頒布的《環境保護法(試行)》確立了排污收費制度。2003年國務院公布的《排污費征收使用管理條例》規定了排污費征收、使用、管理制度。
據統計，2003年至2015年，全國累計征收排污費2115.99億元，繳納排污費的企事業單位和個體工商戶累計500多萬戶。2015 年征收排污費173億元，繳費戶數28萬戶。其中，廢氣排污費143.33億元，占排污費總額的82.85%;污水排污費12.05億元，占排污費總額的 6.97%;噪聲排污費17.26億元，占排污費總額的9.98%;固體廢物排污費0.41億元，占排污費總額的0.2%。火電、鋼鐵、化工、水泥、石油五大行業交納排污費90億元，占排污費總額的52%。氮氧化物、二氧化硫、化學需氧量、氨氮四項主要污染物征收排污費121億元，占排污費征收總額的 69.9%。
然而，與稅收制度相比，排污費存在執法剛性不足、地方政府和部門干預等問題。因此，2011年，財政部、國家稅務總局、環境保護部組織研究環境保護費改稅及其立法問題，啟動環境保護稅立法工作。2013年3月，環境保護稅法草案送審稿報國務院。之后，法制辦會同有關部門組織座談調研、廣泛征求意見，不斷研究修改稅法草案。
為實現排污費制度向環境保護稅制度的平穩轉移，草案根據現行排污費項目設置稅目，將排污費的繳納人作為環境保護稅的納稅人，將應稅污染物排放量作為計稅依據，將現行排污費收費標準作為環境保護稅的稅額下限。
納稅人為直接排污的生產經營者
為與現行的排污費制度的征收對象相銜接，草案規定環境保護稅的征收對象對大氣污染物、水污染物、固體污染和噪聲等四類。
沒有排放口的應稅大氣污染物，按照污染當量數從大到小排序，對前3項污染物征收環保稅。每一排放口的應稅水污染物，按照污染當量數從大到小排序，對重金屬污染物按照前5項、對其他污染物按照前3項征收環境保護稅。
草案規定，環境保護稅的納稅人為在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者。企業事業單位和其他生產經營者向依法設立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應稅污染物，繳納處理費用的，由于其不直接向環境排放應稅污染物，不繳納相應污染物的環境保護稅。
此外，在符合國家或者地方環境保護標準的設施、場所貯存或者處置固體廢物的，不繳納固體廢物的環境保護稅。納稅人排放應稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家或者地方規定的污染物排放標準50%的，減半征收環境保護稅。
噪聲污染每月最高征稅11200元
草案以現行排污費收費標準作為環境保護稅的稅額下限，規定：大氣污染物稅額為每污染當量1.2元;水污染物稅額為每污染當量1.4元;固體廢物按不同種類，稅額為每噸5元―1000元;噪聲按超標分貝數，稅額為每月350元至11200元。
2014年9月1日，發展改革委、財政部和環境保護部聯合印發《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》(發改價格〔2014〕2008號)(以下簡稱《通知》)。
《通知》要求地方提高收費標準，建立差別化收費機制，即要求在2015年6月底前，各省(區、市)將廢氣中的二氧化硫和氮氧化物排污費征收標準調整至不低于每污染當量1.2元，污水中的化學需氧量、氨氮和5項主要重金屬(鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷)排污費征收標準不低于每污染當量1.4元;對超標準或超總量排放污染物，以及列入淘汰類目錄的企業，實行較高的征收標準;對治污效果較好的企業實行較低的征收標準。
截至2015年6月底，全國31個省、自治區、直轄市已將大氣和水污染物的排污費標準分別調整至不低于每污染當量1.2元和1.4元。
其中有7個省、直轄市調整后的收費標準高于通知規定的最低標準。
北京調整后的收費標準是最低標準的8—9倍;天津調整后的收費標準是最低標準的5—7倍;上海分三步調整至最低標準的3—6.5倍;江蘇分兩步調整至最低標準的3—4倍;河北分三步調整至最低標準的2—5倍;山東分兩步將大氣污染物收費標準調整至最低標準的2.5—5倍;湖北分兩步調整至最低標準的1—2倍。
從范圍看，除國家規定的4項主要污染物外，浙江、河南、寧夏全面提高了廢水、廢氣所有污染物排污費征收標準;黑龍江提高了煙塵和懸浮物的收費標準;天津提高了煙、粉塵收費標準;湖北提高了總磷收費標準;廣西提高了煙塵收費標準。
差別化收費政策方面，天津、河北、上海、湖北制定了比《通知》更加詳細的差別化排污收費政策，天津根據污染物排放濃度設定了7個階梯的差別化收費標準，上海設定了4個階梯的差別化收費標準。
機動車排放的應稅污染物免稅
草案還規定了5項免稅情形。
草案規定，考慮到現行稅制中已有車船稅、消費稅、車輛購置稅等稅種對機動車的生產和使用進行調節，其中車船稅和消費稅按排量征稅，對促進節能減排發揮了積極作用，在當前推進結構性減稅的大環境下，不宜再進一步增加使用成本。
因此，對機動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應稅污染物免稅。
此外，為支持農業發展，對農業生產排放的應稅污染物免稅，但鑒于規模化養殖對農村環境威脅較大，未將其列入免稅范圍。
考慮到根據國家有關規定，排放污染物的城鎮污水集中處理、生活垃圾集中處理場所免繳排污費，為保持政策的連續性，對依法設立的城鎮污水集中處理、生活垃圾集中處理場所向環境達標排放的應稅污染物免稅，對工業污水集中處理場所不予免稅。
為鼓勵固體廢物綜合利用，減少污染物排放，對納稅人符合標準綜合利用的固體廢物免稅。
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落實稅收法定原則后 首部擬開征的新稅種
據《中國稅務報》報道，黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”后，我國公布的第一部稅法草案和擬開征的第一個新稅種，是中國稅收立法取得的重大進展。
中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，《中華人民共和國環境保護稅法(征求意見稿)》第一條規定了立法宗旨，這是我國實體稅種立法中第一次明確規定立法宗旨。
我國現行稅制體系中，雖然在增值稅、消費稅、資源稅和企業所得稅等稅種中也有關于環境保護的稅收政策，但并沒有形成體系化的政策目標和制度安排。
通過立法的形式開征獨立的環保稅，可以充分彰顯運用稅收手段保護環境和生態的理念與政策導向。
將現行排污收費改為征稅，可以避免現行排污費征收中的不規范、不嚴格等問題，為更好地發揮環境稅的調節作用提供法律保障。
立法曾醞釀十年之久
環保稅立法已醞釀十年之久。環保稅是十分專業的稅種，環保部門在排污費方面有長期征管經驗，在污染排放檢測和標準核定方面具備技術優勢。
因此，征求意見稿中，采取了“企業申報、稅務征收、環保協同、信息共享”的征管模式。
“成也征管，敗也征管。”中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文認為，環保稅法在制定時必須注重協調征管責任，明晰管理各方法律責任是環保稅法順利得到貫徹落實的關鍵。
在稅務機關和環保部門協同合作的征管模式下，要解決的關鍵問題是明確各部門應承擔的法律責任。
環保稅法應明確納稅人、稅務機關和環保部門的各項權利、義務。
中央財經大學財稅學院教授高萍指出：“部門配合與權責明確是環保稅落地的關鍵。”
高萍認為，我國已有多年排污費征收經驗，環保稅制的設計基本上參照和借鑒了之前的排污費制度，實體法部分基本以排污費模式為藍本。
但是征管涉及全新制度，是創新，同時也有挑戰、有風險。
部門協作是推行關鍵
此前征求意見稿中規定，由稅務機關負責征收管理，但作為征稅核心要素的稅基，即污染物排放量由環保部門審核，而污染物排放量是容易引起征納雙方爭議的一個問題。
出現納稅人爭議時，如何保障納稅人應有的稅收救濟權利，納稅人應該向哪個部門尋求有效的法律救濟?是向稅務機關還是環保部門提起稅務行政復議?這些細節問題，法律都應進一步明確。
對于專家提出的意見建議，國家稅務總局財產和行為稅司四處副處長陳燕表示，部門協作是環保稅順利推行的關鍵，這個過程中可能遇到的問題如果不能通過法律法規先行明確，并不會通過稅收征管來解決，而是會在稅收征管中放大。
因此，在立法階段，要考慮全面，對預估存在的問題予以解決，避免實務操作遇到困難。
雖然對環保稅法寄予厚望，也有多位專家提醒，不能指望一部法律解決所有環保問題。
更有專家指出，不一定要通過增設環保稅來解決環保問題。
首都經濟貿易大學財稅學院教授趙書博提出，在推動環保稅立法工作的同時，要加強多稅種共同配合。
