9月18日，環保部(bu)副部(bu)長趙(zhao)英民(min)在出(chu)席第十(shi)屆區域(yu)空氣質量管理國(guo)(guo)際研討會(hui)時(shi)表示(shi)，我(wo)國(guo)(guo)環境管理仍(reng)然存(cun)在較為(wei)粗放、污染(ran)物排(pai)放總量過(guo)大、超標排(pai)放或違(wei)法排(pai)放等(deng)問題，將通過(guo)改革完(wan)善排(pai)污許可制度，全面推進(jin)和(he)完(wan)善環境保護各(ge)項制度。

　　《環境(jing)(jing)保(bao)護(hu)法》和《大氣污染防治法》均(jun)明確指出，國(guo)家依照法律規(gui)定實(shi)行排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)管理(li)制度。排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)實(shi)施(shi)20多(duo)年來，全國(guo)已有江蘇等(deng)8個(ge)省出臺了排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)條(tiao)例(li)或(huo)辦法，上海等(deng)14個(ge)省市出臺了排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)規(gui)范性文件，重慶等(deng)省市在地方環保(bao)條(tiao)例(li)中明確了排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)證(zheng)頒(ban)發(fa)程(cheng)序和要求(qiu)。全國(guo)20多(duo)個(ge)省區市已向約20萬家企業頒(ban)發(fa)了排(pai)(pai)放許(xu)可(ke)(ke)證(zheng)，環境(jing)(jing)統計口(kou)徑內大部(bu)分污染源已獲發(fa)排(pai)(pai)污許(xu)可(ke)(ke)證(zheng)。

　　但客觀(guan)地講(jiang)，在全(quan)國(guo)推行(xing)了近(jin)20年(nian)的(de)排(pai)污許(xu)可(ke)(ke)(ke)，與中(zhong)央全(quan)面深化(hua)改(gai)革要求“完善污染(ran)物(wu)排(pai)放許(xu)可(ke)(ke)(ke)制，實行(xing)企(qi)事業單位(wei)(wei)污染(ran)物(wu)排(pai)放總(zong)量(liang)控(kong)制制度(du)”還(huan)有較(jiao)大差距。比(bi)如，制度(du)定位(wei)(wei)不(bu)清，未確立排(pai)污許(xu)可(ke)(ke)(ke)制度(du)的(de)核心基礎(chu)地位(wei)(wei);配套法律不(bu)健全(quan)，排(pai)污許(xu)可(ke)(ke)(ke)條(tiao)例尚未出臺;缺乏(fa)頂(ding)層設(she)計，各地實施的(de)排(pai)污許(xu)可(ke)(ke)(ke)不(bu)盡相(xiang)同(tong)，相(xiang)互(hu)間的(de)工(gong)作經驗可(ke)(ke)(ke)借鑒性較(jiao)差;能力(li)不(bu)配套，一些地方發(fa)放排(pai)污許(xu)可(ke)(ke)(ke)證(zheng)多是形式性審查(cha)，質量(liang)無法保(bao)證(zheng)。

　　2014年11月，環保部正式發布《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿。2015年1月，我國首次在全國范圍推行排污許可證制度，按照規定，所有排污單位只有在取得排污許可證的前提下，才算擁有了合法排污證明。對于無證排污，辦法明確表示，將(jiang)按照新(xin)《環保法》的規定，對其直接負責(ze)的主管人員和其他(ta)直接責(ze)任(ren)人員給(gei)予(yu)拘留處罰(fa)。

　　不(bu)久前發(fa)布(bu)的(de)新《環(huan)保(bao)法(fa)(fa)》實(shi)(shi)施情況評估(gu)報告中明確指出，通過調研發(fa)現，新《環(huan)保(bao)法(fa)(fa)》實(shi)(shi)施后，我國(guo)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)可證制(zhi)度(du)(du)(du)實(shi)(shi)施狀況依然不(bu)樂觀，雖然新《環(huan)保(bao)法(fa)(fa)》、《大氣(qi)污(wu)(wu)(wu)染防治法(fa)(fa)》、《水污(wu)(wu)(wu)染防治法(fa)(fa)》都(dou)提出了總(zong)量控(kong)制(zhi)與(yu)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)可證制(zhi)度(du)(du)(du)，但上述法(fa)(fa)律(lv)中的(de)相關規定仍多(duo)為(wei)抽象宏觀規定，對(dui)于(yu)制(zhi)度(du)(du)(du)具體(ti)內容、排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)量的(de)監測與(yu)核定等具體(ti)操作(zuo)內容還欠缺程序性規定，國(guo)務院也(ye)未(wei)出臺相關細則，讓實(shi)(shi)踐中排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)可制(zhi)度(du)(du)(du)缺乏可操作(zuo)性。

　　在具體改革路徑中，趙英民首先提出的就是建立以排污許可制度為核心的固定源環境管理制度，制訂管理名錄，實現排污許可全覆蓋，同時逐步將固體廢物和環境噪聲依法納入排污許可管理。業內(nei)專家分析稱，這意(yi)味(wei)著，實(shi)施多年的(de)環(huan)評制(zhi)度將被弱化，而排污許(xu)可(ke)核(he)心制(zhi)正(zheng)式被環(huan)保部確定為今后的(de)環(huan)境管理(li)新方(fang)向。

　　改革大幕拉(la)開

　　新一輪環保風暴刮起同時，各界也將更多的目光聚焦在了環境管理制度改革路徑和成效上。近兩年，環保部相關負責人頻繁在公開場合表示，正在考慮以排污許可證為核心的新型環境管理制度。直到最(zui)新表態(tai)中，趙英民明(ming)明(ming)確提出(chu)，“十三(san)五”期間，我國逐漸簡化環(huan)評制(zhi)度，確定排污許(xu)可(ke)證核心制(zhi)，正式拉開了改革的(de)大幕。

　　不可否認，在我國現行的環境管理制度中，環評的地位確實十分“強勢”。《環評法》實施已經十余年，環評制度已經滲透到區域規劃、新建擴建項目等多個環節和層面中。環保部公布數據顯示，“十(shi)二五”期間，國(guo)家層面對151個(ge)不符合(he)條件的項目環評(ping)文件不予(yu)審批(pi)，總(zong)投資達7600多億元，涉及交通運輸(shu)、電力、鋼鐵有(you)色、煤炭、化工(gong)石化等行業。

　　然(ran)而(er)，自去年起，環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)(ping)制度的(de)變革(ge)已經(jing)悄然(ran)開啟(qi)。蘇州大(da)學(xue)王健法(fa)學(xue)院副(fu)教授馮嘉介紹，去年初，國務院出臺文(wen)件明(ming)確規定除(chu)了海洋和重大(da)項(xiang)目(mu)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)(ping)，其他(ta)項(xiang)目(mu)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)(ping)改為(wei)后置審批時就證(zheng)明(ming)我(wo)國環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)(ping)制度已經(jing)開始松動。而(er)日前，多(duo)位(wei)專家(jia)也證(zheng)實，按照(zhao)我(wo)國環(huan)(huan)(huan)境(jing)管理制度改革(ge)高效、降低成(cheng)本的(de)目(mu)標，現在十分“強(qiang)勢”的(de)環(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)(ping)制度將逐漸被簡化。

　　具體來說，北京國能中電能源有限公司董事長、環保部燃煤大氣污染控制工程技術中心副主任白云峰分析稱，環(huan)保部此前撤銷總(zong)量(liang)司(si)，新設大(da)氣、水、土三司(si)其實(shi)就(jiu)是為(wei)環(huan)境管理(li)制度改革(ge)埋下伏筆，由此開始，我國將在弱化單一項目環(huan)評同時愈發收緊對區域規劃的環(huan)評，并(bing)同時加強(qiang)以排污許可證制度為(wei)核心的管理(li)。而且(qie)白云峰也表示(shi)，目前《刑法》將破(po)壞(huai)環境罪(zui)(zui)定義為結果罪(zui)(zui)，即(ji)根據破(po)壞(huai)程度定罪(zui)(zui)，以(yi)后隨(sui)著(zhu)環境管理制度的調(diao)整，相(xiang)應的破(po)壞(huai)環境有望將向過(guo)程罪(zui)(zui)變(bian)化(hua)，即(ji)只要(yao)存在相(xiang)關(guan)行為就可以(yi)被定罪(zui)(zui)。

　　改(gai)變(bian)“簡(jian)單粗暴(bao)”管(guan)理

　　環(huan)(huan)(huan)保部環(huan)(huan)(huan)境與(yu)經(jing)濟政策(ce)研究(jiu)中(zhong)心主(zhu)任夏光表示，我國對于(yu)環(huan)(huan)(huan)境管理(li)制(zhi)度的(de)改革(ge)的(de)目(mu)標(biao)是提高(gao)效(xiao)率、降低成本，按照(zhao)這一思路，環(huan)(huan)(huan)評需要被簡(jian)化、改革(ge)，剝離掉(diao)不(bu)應屬于(yu)它的(de)職能，讓環(huan)(huan)(huan)評成為(wei)企業(ye)自主(zhu)行為(wei)，政府不(bu)再審批環(huan)(huan)(huan)評。

　　白云峰進(jin)(jin)一步(bu)解(jie)釋(shi)稱，我國(guo)對于(yu)環(huan)境管(guan)理(li)(li)(li)制(zhi)度(du)的(de)(de)改(gai)革并不(bu)僅僅是(shi)(shi)(shi)簡單的(de)(de)由排污許可證代替環(huan)評，“此前我國(guo)的(de)(de)環(huan)境管(guan)理(li)(li)(li)制(zhi)度(du)突(tu)出的(de)(de)是(shi)(shi)(shi)基于(yu)總量控(kong)制(zhi)的(de)(de)環(huan)評制(zhi)度(du)，但(dan)我們發現(xian)強化單個項(xiang)目的(de)(de)環(huan)評后，并不(bu)能完全控(kong)制(zhi)住區域的(de)(de)排污總量，這意味著對于(yu)項(xiang)目進(jin)(jin)行(xing)嚴格的(de)(de)事前管(guan)理(li)(li)(li)卻缺乏對過程和結(jie)果的(de)(de)管(guan)控(kong)也是(shi)(shi)(shi)不(bu)行(xing)的(de)(de)。因此，我們將改(gai)變原來‘簡單粗暴’的(de)(de)控(kong)制(zhi)方式(shi)，對環(huan)境管(guan)理(li)(li)(li)制(zhi)度(du)進(jin)(jin)行(xing)優(you)化。”白云峰表示，調整之后，企業將受到更嚴格、更細化的(de)(de)管(guan)理(li)(li)(li)，環(huan)保、節能將必(bi)須被納(na)入生產閉環(huan)之中(zhong)，而不(bu)是(shi)(shi)(shi)作為(wei)配套裝置(zhi)出現(xian)。

　　而且，夏光直言，現目(mu)前我國很多(duo)企業(ye)做環(huan)評(ping)純粹就是為了通過政府審批，環(huan)評(ping)報告上很多(duo)信息都是虛假的(de)，這讓環(huan)評(ping)很多(duo)時(shi)候根本無(wu)法充分發揮應有(you)的(de)效(xiao)力。在(zai)中國政法(fa)大學等多個單位聯合發布(bu)的(de)(de)新《環(huan)保法(fa)》實施情況(kuang)評估報告(gao)中也指出，在(zai)調研(yan)涉(she)及大部(bu)分企業(ye)的(de)(de)項目環(huan)評時(shi)課題組發現(xian)，北京、天津、廣(guang)東等8個省、市、自治區、直轄市環(huan)保廳(局(ju))在(zai)查(cha)處相關案件(jian)時(shi)依然存在(zai)準許建設(she)單位補辦環(huan)評手續的(de)(de)情形，占比達到(dao)26%，前置環(huan)評的(de)(de)真正起到(dao)的(de)(de)制約(yue)作(zuo)用可能(neng)并不如“看起來那么美(mei)”。

　　北(bei)京市環(huan)保局法(fa)制(zhi)處處長蘆建茹也表示，目(mu)前，在個(ge)體項目(mu)的(de)環(huan)評(ping)上，我(wo)們花了很多(duo)的(de)行政資源(yuan)和成(cheng)本，但實際(ji)效(xiao)果并不是特別(bie)理想，有些重點(dian)(dian)工(gong)程(cheng)項目(mu)領導一(yi)點(dian)(dian)頭，一(yi)票否決權就基本無(wu)法(fa)發揮作用。可見，基于(yu)上述原因，環(huan)評(ping)制(zhi)度之“變”反而(er)是讓環(huan)評(ping)找回(hui)本職角色的(de)的(de)一(yi)個(ge)過程(cheng)。

　　變革面臨阻(zu)礙

　　變(bian)革的推(tui)行(xing)往(wang)(wang)往(wang)(wang)會伴隨(sui)諸多(duo)爭議。在我國，推(tui)行(xing)多(duo)年卻進(jin)展(zhan)遲緩的排污許可證讓(rang)不(bu)少業界(jie)專家對環境管理制(zhi)度改革思路(lu)產生了質疑和擔憂。

　　雖然環保部已經明確，未來我國將全面推開排污許可制度，進而形成排污許可為核心的環境管理制度體系，但馮嘉坦言，排污許可制度難以執行下去的主要原因除了法律制度細節沒有具體落地外，還有就是執法能力無法跟上。上述報告也指出，目前我國現行的排(pai)污許可證(zheng)一般(ban)是針對排(pai)放(fang)(fang)二氧(yang)化(hua)硫、氮(dan)氧(yang)化(hua)物、氨氮(dan)和化(hua)學(xue)需(xu)氧(yang)量這四種國控重點(dian)污染物的大型工(gong)業(ye)企業(ye)發放(fang)(fang)，對于(yu)中小(xiao)企業(ye)、事業(ye)單(dan)位不予發放，因此(ci)這造(zao)成(cheng)(cheng)大量企業(ye)和單(dan)位游離于(yu)有(you)效控制之外(wai)，其(qi)次，一些地方排(pai)污許可證(zheng)缺乏有(you)效監(jian)測管理，排(pai)污許可證(zheng)最(zui)終變成(cheng)(cheng)了排(pai)污注冊證(zheng)，證(zheng)上(shang)的各(ge)種(zhong)要求、指標沒有(you)嚴格落實到排(pai)污企業(ye)。

　　而且，馮嘉表示，目前(qian)我國還無法(fa)對企(qi)業(ye)排污量進行連續(xu)性監(jian)(jian)測，而這(zhe)是(shi)總(zong)量控制與排污許可證制度(du)推行的根(gen)本(ben)條(tiao)件之一，“如果在目前(qian)的條(tiao)件下(xia)全面推行排污許可制度(du)，只能(neng)依靠企(qi)業(ye)自(zi)行監(jian)(jian)測數據，但目前(qian)，我國企(qi)業(ye)自(zi)行監(jian)(jian)測排污標(biao)準尚不(bu)清晰，而且企(qi)業(ye)也(ye)沒有監(jian)(jian)測資質，因此(ci)，這(zhe)種監(jian)(jian)測數據的執(zhi)法(fa)效力難以得(de)到保(bao)證，無法(fa)成為直接的執(zhi)法(fa)依據。”馮(feng)嘉表(biao)示。

　　更(geng)為(wei)重(zhong)要(yao)的(de)(de)是，有專家認為(wei)，作(zuo)為(wei)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)證(zheng)下發(fa)前的(de)(de)關鍵環(huan)節，地方(fang)(fang)對于企業污(wu)(wu)(wu)染物排(pai)(pai)(pai)放總量指標的(de)(de)初始(shi)分(fen)配(pei)方(fang)(fang)法還(huan)不夠統一(yi)(yi)和(he)明(ming)確(que)。上(shang)述報告也指出(chu)，排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)指標的(de)(de)初始(shi)分(fen)配(pei)是排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)證(zheng)實施的(de)(de)重(zhong)要(yao)內容(rong)(rong)，也是構建排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)權交易市場的(de)(de)前提(ti)，但(dan)調研中(zhong)卻發(fa)現，由于有關排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)證(zheng)制度的(de)(de)操作(zuo)規則(ze)缺失，很多地方(fang)(fang)的(de)(de)環(huan)保部門在發(fa)放排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)證(zheng)分(fen)配(pei)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)初始(shi)配(pei)額時(shi)沒(mei)有統一(yi)(yi)的(de)(de)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)量核(he)定方(fang)(fang)法，甚至(zhi)發(fa)放過(guo)程中(zhong)存在較大(da)盲(mang)目性。業內表示(shi)，這就容(rong)(rong)易為(wei)排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)證(zheng)制度全(quan)面(mian)推開留下一(yi)(yi)定的(de)(de)隱(yin)患，可(ke)(ke)見，要(yao)全(quan)面(mian)解(jie)決(jue)現在的(de)(de)各項問(wen)題并推定排(pai)(pai)(pai)污(wu)(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)核(he)心制還(huan)是任重(zhong)而道遠的(de)(de)。