環保機構

 

　　省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革通過派駐機構、派出機構、直接管理、雙重管理等垂直管理模式，對省以下環保機構進行改革。

 

　　《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)要求，市(地)級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門;縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，領導班子由市級環保局任免。這是環保機構垂直管理改革必須堅持的基本方向。

 

　　各地在垂直管理改革過程中，要按照《意見》精神，結合本地實際，探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構，對合署局、事業局、綜合設置生態環保機構、鄉鎮(街道)環保機構等研究提出改革要求;加強非領導職務的統籌管理，設計好環保干部縱向和橫向的交流晉升通道;加強干部管理、綜合規劃、統籌協調等職責，合理優化調整省市縣三級環保機構內設處(科、股)室設置，不斷加強規范化建設。

 

　　環境監測機構

 

　　在厘清省市和區縣級環境監測機構事權和職責的基礎上，按照科學、可行的原則，《意見》提出了生態環境質量監測事權上收與執法監測重心下移的改革基本方向，即對量化地方黨委政府生態環境責任落實情況的生態環境質量監測事權上收，實行省級考核、省級監測，同時把執法監測與環境執法重心同步下移。

 

　　這主要是基于如下三種考慮：

 

　　一是生態文明體制改革的趨勢。《生態環境監測網絡建設方案》明確要求生態環境質量監測事權上收，污染源監督性監測和監管重心下移。《國務院辦公廳關于印發生態環境監測網絡建設方案的通知》提出“地方各級環境保護部門相應上收生態環境質量監測事權，逐級承擔重點污染源監督性監測及環境應急監測等職能”。

 

　　二是執法監測重心下移是環境執法重心下移的同步部署。將環境監察與環境執法分開，并將環境執法重心向基層下移，是黨的十八屆三中全會、四中全會及《生態文明體制改革總體方案》中的重要內容。另外，《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》(國辦發〔2014〕56號)明確提出“配備調查取證等監管執法裝備”。這說明在執法力量下移同時，也要增強執法的裝備和技術保障。因此，將執法監測與環境執法保持整體聯動，是保證環境執法專業性、權威性的重要保障。

 

　　三是將區縣環境監測機構全部上收，可能使地方黨委政府履責難、缺手段。如果縣級環境監測機構統一上收到省級，將導致地方在管理污染源排放時缺少“眼睛”。目前，縣級環保局人員少，混編混崗用人現象普遍，大量監測人員實際從事環保行政或執法工作，將環境監測機構全部上收，不僅管理難度大，也會“抽空”縣級環保局，監管能力大大下降。

 

　　生態環境質量監測和執法監測兩者職能定位不同，其改革的路徑也不同。生態環境質量監測目的在于監測、評價地方生態環境質量變化情況，考核地方環境責任目標完成情況，理應統一上收省級直管，防止地方政府干擾真實數據。污染源監督性監測、環境執法監測目的在于定量監測污染源排放行為，是執法的依據和基礎，應貼近監管對象，服務于地方環境管理，理應將重心下移。

 

　　實現生態環境質量監測和執法監測職能側重點的分離。這項改革措施是對省市縣環境監測機構職能的縱向優化調整，并不是將現有環境監測機構分置為兩個機構。省市縣三級監測體系仍會保留，三級監測機構將差異配置、各有側重，做精做強主業主責。省級環境監測管理部門和省級監測技術機構主要承擔全省環境監測系統布局、能力建設、業務管理、行業指導等職能，通過直接管理市級監測機構、市(地)局派出縣級分局，上述職能將得到大幅加強。縣級環境監測機構主要負責屬地污染源的執法監測，支持和配合屬地環境執法過程中的污染源監測需求，由同級環保機構管理，但在業務上要接受市(地)級監測機構的指導。

 

　　垂直管理制度改革后，省級直接管理市(地)級環境監測機構，省級(生態)環境監測中心及駐市(地)(生態)環境監測中心主要承擔生態環境質量監測評價、考核工作。按照《意見》第八條規定，駐市(地)(生態)環境監測中心主要負責人任市(地)環保局黨組成員。有條件的地方省級環境監測機構主要負責人可以任省級環保廳(局)黨組成員。

 

　　區縣級環境監測站主要承擔執法監測職能，隨區縣環保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經費，并強化測管協同，加強能力建設。鼓勵整合跨市轄區的環境監測機構，做大做強，承擔市級環境監測任務。直轄市所屬區縣、省直轄縣(市)監測站可以不上收到省本級，繼續留在屬地承擔環境執法監測任務。

 

　　需要注意的是，《意見》表述的是上收環境監測機構、職責，而不是上收全部市級監測機構人員。考慮到生態環境質量監測易于第三方委托、計劃性較強以及區縣監測站力量相對較弱等因素，各省可以結合實際，科學合理確定現有市(地)級環境監測機構人員上收數量。不上收的環境監測人員可以進入整合的市轄區環境監測機構，也可以成立市本級機構承擔市域范圍內的環境執法監測等任務。

 

　　環境監察

 

　　環境監察改革強調定期開展事前、事中、事后的監督檢查工作，其針對性靶向是市(地)縣政府及其部門落實環境保護“黨政同責”“一崗雙責”情況，推動督察巡視工作從國家層面向省級層面延伸，使“督政”工作實現制度化、常態化、長效化，實現發展和保護的有機統一。環境保護責任清單、議事協調機制和環境監察隊伍構成了對地方政府及其相關部門環保責任的監督體系，形成了閉合的制度鏈條，是垂直管理制度改革的重點。

 

　　目前，涉及環境監察方面的法律法規和文件表述主要有：

 

　　《環境保護法》第六十七條規定“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。發現有關工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議”。《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》(國辦發〔2014〕56號)明確提出“完善國家環境監察制度，加強對地方政府及其有關部門落實環境保護法律法規、標準、政策、規劃情況的監督檢查，協調解決跨省域重大環境問題。研究在環境保護部設立環境監察專員制度”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施的《環境保護督察方案(試行)》將“地方黨委和政府及其有關部門落實環境保護黨政同責和一崗雙責情況”列入環境保護督察內容。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》第十一條規定“各級政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門發現有本辦法規定的追責情形的，必須按照職責依法對生態環境和資源損害問題進行調查”。《水污染防治行動計劃》第六條提出“加強對地方人民政府和有關部門環保工作的監督，研究建立國家環境監察專員制度”。

 

　　《意見》在上述基礎上，對環境監察體系建設提出了明確的要求，將對市縣政府及其相關部門環境保護工作的監督檢查職責第一次明確賦予了省級環保部門。由省級環保廳(局)統一承擔環境監察職能，由省級環保廳(局)領導專職負責，由派駐各地市環境監察專員分片領導，由行政編制人員承擔具體工作。建立健全新型權威、以“駐點日常監察”加“定期督察巡視”為核心的環境監察體系。各省份可以結合地方實際，經省級黨委和政府同時授權后，對市縣黨委和政府及其有關部門環境保護工作進行監督檢查。

 

　　省級環保廳(局)本級內設環境監察機構，有條件的可為廳級領導專職負責的新環境監察局(環境監察執法局)、環境監察辦公室等，并加強環境監察內設機構建設，分工承擔綜合協調、地方監察、部門(行業)監察、定期督察等職責，同時歸口管理區域限批、約談、市縣或部門環境保護實績考核等。

 

　　省級環保廳(局)向市或跨市縣區域派駐，推薦逐市派駐，名稱可以表達為環境監察分局、環境監察專員辦公室等。可以派駐縣區的環境監察組，駐市縣政府辦公，采取類似紀檢組、審計組或財政監察專員等工作方式，對行政機構進行事前、事中的常態化、制度化日常監督檢查及定期性的督察巡視。

 

　　環境執法

 

　　《意見》第九條規定，環境執法重心向市縣下移，加強基層執法隊伍建設，強化屬地環境執法;市級環保局統一管理、統一指揮本行政區域內縣級環境執法力量，由市級承擔人員和工作經費。根據《意見》和地方經驗，主要有以下改革模式可參考：

 

　　監察執法分置，各級統一更名為環境執法機構，以查企為主。環境監察人員原則上不承擔“查企”工作，但監管執法信息應及時共享，為監察督政工作提供線索。按照《意見》第四條職責要求，省級執法機構保持適當的力量，省級對市縣兩級執法機構為指導關系而非領導關系。市級環保局設立環境執法支隊或者內設的行政執法部門，統一管理轄區內所有區縣環境執法力量，采取有效措施提高環境執法機構的權威性。區縣執法機構受區縣環保分局和市局環境執法機構領導。鼓勵整合跨市轄區的執法機構。結合事業單位分類改革，通過本地立法授權、將執法機構調整為行政機構、運用行政執法專編等方式，積極推進事業單位委托執法逐步轉變為獨立執法，承擔現場檢查、行政處罰、行政強制等完全執法權，規范設置環境執法機構。結合綜合執法改革，按照《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》、環境保護責任清單等要求，剝離城市綜合執法等行業監管執法內容，加強部門聯動，加強測管協同，提高監管執法效能。